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| Pedágio: de altos preços a denúncias de corrupção (F: Jorge Woll/DER) |
Alvo de polêmicas desde sua implantação, em 1997, o Anel de Integração das rodovias do Paraná enfrenta sua mais dura crítica, com denúncias de corrupção entre executivos e agentes públicos investigadas pela Operação Lava Jato. Em novembro, quando o sistema completou 20 anos, a Fiep produziu um importante material com a história da implantação e as polêmicas enfrentadas em sucessivos governos. Acompanhe:
Na terça-feira, 14 de novembro, completaram-se exatamente 20 anos da assinatura dos contratos de concessão das rodovias do Anel de Integração do Paraná. Apesar de sensíveis melhorias na manutenção das estradas, as duas décadas de cobrança de pedágio no Estado foram marcadas, principalmente, por uma série de ingerências políticas e disputas judiciais, que resultaram em altos custos para os usuários e adiamento de boa parte das principais obras previstas. Para a Federação das Indústrias do Paraná (Fiep), a sociedade paranaense precisa se mobilizar e discutir desde já – faltando quatro anos para o fim dos atuais contratos – um novo modelo de concessão para a malha rodoviária.
“O modelo atual foi implantado quando o país vivia uma realidade econômica completamente diferente da atual e ainda sofreu uma série de interferências que desvirtuaram o propósito das concessões e aumentaram os custos de transporte no Paraná”, afirma o presidente da Fiep, Edson Campagnolo. “Tudo isso se reflete em perda de competitividade do setor produtivo estadual e prejuízos para toda a sociedade. Sem contar os riscos para a segurança de quem trafega pelas estradas, que no geral têm uma estrutura muito abaixo da necessária para comportar o tráfego pesado de carros e caminhões”, completa.
Para Campagnolo, essa situação deixa claro que o Paraná precisa começar a discutir um novo modelo para as concessões do Anel de Integração. “Não somos contrários às concessões, até porque o poder público não tem condições de realizar os investimentos necessários. Mas é preciso encontrar um modelo que gere equilíbrio na relação entre concessionárias e usuários, possibilitando a justa remuneração dos investidores privados, mas com realização de obras e sem onerar excessivamente o setor produtivo e a população”, completa.
Histórico
O Paraná foi um dos primeiros estados brasileiros – junto com São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul – a conceder rodovias para administração da iniciativa privada. O início desse processo aconteceu em 1996, quando uma lei aprovada pelo Congresso Nacional permitiu que a União delegasse aos estados a responsabilidade por trechos de rodovias federais que passam por eles. As delegações foram confirmadas por convênios assinados em seguida. E os estados, por sua vez, promoveram licitações para escolher empresas ou consórcios que administrariam as rodovias.
No Paraná, as estradas foram divididas em seis lotes, que formam o que ficou conhecido como Anel de Integração. Atualmente, ele é composto por 2.505 km, incluindo 1.800 km de vias federais. São 2.197 km de rodovias principais pedagiadas e mais 308 km de trechos de acesso a elas. As licitações ocorreram em 1997. Nessa época, o Brasil tinha pouquíssima experiência em concessões públicas. Além disso, o cenário econômico não era dos mais favoráveis, com taxa de juros altíssima e risco-país elevado. Também existiam sérias dúvidas se os estados cumpririam plenamente os contratos.
Para vencer essa desconfiança e garantir a participação de investidores nas licitações, o Paraná adotou um modelo em que a licitação não era decidida pela menor tarifa. No caso paranaense, o valor a ser cobrado nas praças de pedágio foi prefixada pelo Estado. “Ganhavam o direito de administrar as rodovias as empresas ou consórcios que se comprometiam a conservar, adicionalmente, o maior número de trechos de acesso”, explica o secretário-executivo do Conselho Temático de Infraestrutura da Fiep, João Arthur Mohr, referindo-se às rodovias secundárias em que não há cobrança de pedágio.
Em 14 de novembro de 1997, o governo do Estado e as empresas vencedoras da concorrência assinaram os contratos de concessão. Eles deram o direito para que as concessionárias administrassem as rodovias por 24 anos – portanto, até o fim de 2021. Depois de um período em que realizaram uma série de reparos iniciais, as empresas começaram a cobrança de pedágio em junho de 1998.
Ingerências e judicialização
Começou a cobrança, começaram os problemas. Em julho daquele ano, menos de um mês após iniciada a cobrança, um ato unilateral do então governador Jaime Lerner reduziu pela metade os preços das tarifas de pedágio. Candidato à reeleição no pleito que aconteceria em outubro daquele ano, o que se diz é que Lerner temia que o descontentamento popular em relação aos preços dos pedágios comprometesse o resultado da eleição.
A reação das concessionárias foi imediata. Alegando comprometimento do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, as seis empresas recorreram à Justiça e obtiveram duas decisões favoráveis. A primeira autorizava as empresas a manter apenas os serviços de manutenção e conservação das rodovias, além da prestação do atendimento pré-hospitalar. A segunda suspendia os efeitos do ato unilateral de Lerner, determinando que investimentos e tarifas voltassem aos patamares originais.
“Esse foi o início de uma relação litigiosa entre Estado e concessionárias que já gerou mais de 150 ações judiciais”, afirma o presidente da Fiep, Edson Campagnolo. “Ao longo do tempo, elas culminaram em uma série de aditivos aos contratos que desvirtuaram as concessões no Paraná, resultando em tarifas elevadas para os usuários e poucos investimentos nas estradas do Anel de Integração”, completa.
Um dos principais problemas trazidos pelos aditivos foi a modificação da forma como as concessionárias eram remuneradas por administrarem as rodovias. Essa remuneração é feita por meio de um instrumento chamado Taxa Interna de Retorno (TIR). O problema é que os aditivos estabelecidos no ano 2000 deixaram de lado a TIR dos projetos originais, adotando-se a chamada TIR do Acionista, mais elevada. E o que era para ser uma medida para o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, acabou tornando as tarifas mais altas, desta vez com prejuízo aos usuários das rodovias.
Esse desequilíbrio se acentuou ainda mais em 2002, com uma nova leva de aditivos, desta vez sob a alegação de que a incidência de novos tributos teria resultado em perda de receitas para as concessionárias. Com isso, foi feito mais um acordo com o governo estadual, que manteve os preços do pedágio, mas eliminou ou adiou uma série de investimentos previstos para as rodovias.
E o que já era uma situação complicada, ficou ainda mais confusa a partir 2003. Durante oito anos, o governo Roberto Requião – eleito com o bordão “o pedágio baixa ou acaba” – buscou enfrentar as concessionárias, inclusive na Justiça, com diversas ações, algumas até hoje não julgadas. O então governador também adotou como prática a constante negativa aos reajustes a que as concessionárias, por contrato, têm direito a cada ano para recompor principalmente as perdas causadas pela inflação. Isso gerou uma nova onda de ações judiciais, que acabavam sempre reconhecendo o direito das empresas pelo reajuste. Com novos desequilíbrios, mais uma vez as empresas foram desobrigadas de investimentos previstos nos contratos originais.
Falta de transparência
O presidente da Fiep, Edson Campagnolo, aponta outro grave problema das atuais concessões do Anel de Integração: a falta de transparência. “A sociedade paranaense nunca teve acesso a dados exatos sobre questões como fluxo de veículos nas rodovias, real faturamento das empresas, margem de lucro, quanto do que é arrecadado é reinvestido nas estradas e quais exatamente são as obrigações das concessionárias em relação a obras”, afirma. “Por se tratar de uma concessão pública, essas informações deveriam estar ao alcance de todos, sem qualquer tipo de restrição. Essa é mais uma questão que podemos corrigir construindo um novo modelo de concessões a partir de agora”, diz.
Depois de tantos imbróglios com as concessões paranaenses, ocorreram tentativas de abrir essa verdadeira caixa-preta em que se transformaram os contratos do pedágio. A intenção foi saber quem realmente está tendo prejuízo: os usuários, que sentem no bolso o peso das tarifas, ou as concessionárias, que constantemente se queixam de desequilíbrios nos contratos.
Uma das mais importantes e aprofundadas análises realizadas nesse sentido foi do Tribunal de Contas do Estado (TCE). Em um cálculo conservador, um relatório divulgado pelo órgão em 2012 indicou que, apenas em um dos lotes, administrado pela Ecocataratas, no Oeste do Paraná, as tarifas estavam 31,9% acima do preço correto. Isso significava que a concessionária estaria arrecadando aproximadamente R$ 347 milhões a mais do que deveria – em valores de dezembro de 2010. Segundo o estudo, percentuais similares poderiam ser aplicados às outras cinco empresas. Além disso, o TCE concluiu que diversos dos aditivos, especialmente os primeiros, não poderiam ter alterado o equilíbrio econômico-financeiro da concessão e, por isso, deveriam ser desconsiderados nos cálculos das tarifas.
Na mesma época, o Tribunal de Contas da União (TCU) também apresentou o resultado de uma auditoria que realizou nos contratos de concessão do Paraná. Assim como o TCE, o órgão federal indicou prejuízos ao Estado e aos usuários. Mas, ao invés de apontar quanto as tarifas estavam acima do correto, o TCU deixou esse cálculo a cargo do Estado. “Esses dois relatórios, além de uma série de outras evidências, deixam claro que, se existe algum desequilíbrio, ele favorece as empresas em prejuízo à sociedade paranaense”, conclui Campagnolo. “Ou seja, temos um modelo de concessão que se mostra nocivo aos usuários das rodovias e ao interesse público”.
Mobilização por um novo modelo
Alcançada a reta final das atuais concessões, a Fiep tem se engajado em mobilizar a sociedade paranaense para construir um novo modelo que possibilite mais investimentos e tarifas de pedágio justas nas rodovias do Anel de Integração. A largada desse processo foi dada no fim em setembro. O primeiro passo foi uma reunião do Conselho Temático de Infraestrutura da entidade, que debateu as etapas que devem ser vencidas, até 2021, para que haja uma transição adequada entre o modelo atual e um novo sistema de concessões. Foram levantadas quatro áreas consideradas essenciais nessa discussão: engenharia, econômica, regulação e jurídica.
“Iniciar esse processo agora é fundamental para que se saiba, com mais precisão, os projetos e obras que devem ser inseridos nas concessões. Também para que se definam as regras para remuneração das concessionárias, levando-se em conta sempre o conceito de economicidade, buscando um equilíbrio com o interesse dos usuários”, explica o presidente da Fiep, Edson Campagnolo. “Todos esses são elementos essenciais para que as licitações atraiam a atenção de investidores e sejam bem-sucedidas daqui a quatro anos”, completa.
Cronograma
Conheça os passos que a Fiep propõe para a construção de um novo modelo de concessão para as rodovias do Paraná:
2° Semestre 2017 – Articulação do setor produtivo, usuários, agentes públicos, órgãos de controle, empresas e concessionárias, levantando boas práticas e definindo lotes/trechos a serem concedidos.
2018 – Contratação de Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA), aferição de tráfego e preparação do Plano de Exploração Rodoviária (PER).
2019 – Audiências públicas nas 40 principais cidades do Paraná e contratação de projetos básicos e do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), além de preparação dos editais.
Início/2020 – Consolidação dos editais com as contribuições das audiências públicas e obtenção de licenças prévias.
Fevereiro/2020 – Envio dos editais para análise dos Tribunais de Contas.
Agosto/2020 – Publicação dos editais de licitação.
Dezembro/2020 – Realização da licitação, para que haja tempo para análise de eventuais recursos, além de obtenção de financiamentos e garantias pelos vencedores das concorrências.
Novembro/2021 – Fim dos atuais contratos de concessão.
Fonte: Fiep
